Regione Liguria, riforma della Legge Urbanistica e piano territoriale regionale

La proposta di adeguamento della Legge urbanistica per rivisitare gli strumenti di pianificazione del territorio e la formazione dei Piani Urbanistici comunali (Puc)

7 Aprile 2014Inchieste

di Guido Guardavaccaro

Nel febbraio scorso (04-02-2014) la Giunta della Regione Liguria ha approvato la proposta di adeguamento della Legge urbanistica della Liguria con il dichiarato intento di rivisitare, in un’ottica di razionalizzazione, sia alcuni contenuti degli strumenti di pianificazione del territorio previsti ai diversi livelli – regionale, provinciale e comunale, con la contestuale introduzione della pianificazione della Città Metropolitana (qui l’intervista al sindaco Marco Doria) – sia, soprattutto, le procedure di formazione di tali piani. Il ddl di riforma della vigente L.R. n. 36/1997 e s.m. (Legge urbanistica regionale) è stato predisposto in parallelo all’elaborazione del PTR (Piano Territoriale Regionale) in corso di ultimazione.
Dietro la legittima esigenza di ridurre i piani territoriali sovra comunali e semplificare i procedimenti amministrativi, tuttavia, si nasconde il rischio di un minore coinvolgimento dei cittadini e dunque di un minore controllo da parte loro sulle scelte fondamentali che riguardano la trasformazione di un territorio già di per sé fragile, ma nonostante ciò pur sempre meta prediletta di chi nella cementificazione cerca la via più veloce per arricchirsi.

“L’attuale assetto istituzionale troppo articolato e sovrapposto, l’eccesso di pianificazione e di sovrapposizione tra i piani, un pesante sistema di vincoli, alcuni imposti da leggi nazionali, ma moltissimi frutto della pianificazione territoriale generale e di settore – PTCP (Piano territoriale di coordinamento provinciale) e Piani di Bacino – la crescente debolezza del livello locale rispetto alla complessità delle valutazioni tecnico-amministrative e la conseguente lentezza dei procedimenti, rendono la Liguria, allo stato attuale, poco attrattiva per gli investimenti sia di capitale interno che, soprattutto, di capitale esterno”, così si legge in un documento redatto nel maggio 2013 da Gabriele Cascino, assessore regionale alla Pianificazione Territoriale e Urbanistica. L’assessore Cascino sottolinea come il disegno di legge punti a razionalizzare la formulazione dei nuovi PUC-Piani urbanistici comunali «Oltre sedici anni di operatività della legge regionale 36/1997 hanno messo in evidenza l’inadeguatezza delle procedure amministrative per l’approvazione dei piani urbanistici dei Comuni, caratterizzate dalla farraginosità dei molteplici passaggi e dalla sovrapposizione della valutazioni di Regione, Province e enti coinvolti, oltreché progressivamente superate dalle normative sopravvenute, specie per quanto riguarda la Valutazione ambientale strategica (VAS) dei Piani in applicazione delle direttive comunitarie».
Dopo l’approvazione in Giunta adesso il ddl sta seguendo il consueto iter nella commissione consiliare competente della Regione Liguria (Commissione VI Territorio e Ambiente) con l’audizione dei vari soggetti interessati (sia istituzionali, sia rappresentativi delle componenti sociali e produttive) che hanno l’opportunità di presentare osservazioni in merito.

L’associazione ambientalista Italia Nostra, recentemente audita in sede regionale, dopo aver premesso di esser favorevole all’opzione “consumo di suolo zero”, ha evidenziato la principale criticità insita nella proposta di riforma della Legge urbanistica regionale (LUR). «Bisogna distinguere i due aspetti: burocrazia da un lato e tutela dall’altro – spiega Roberto Cuneo, presidente di Italia Nostra Liguria – Ovvero i passaggi burocratici si possono anche semplificare e/o ridurre, ma non a scapito del processo democratico. Nella nuova versione, invece, la LUR non è sufficientemente attenta ad incentivare la partecipazione dei cittadini. Infatti si pensa più all’informazione che alla partecipazione, quest’ultima intesa quale vero ascolto delle opinioni della popolazione in fase di redazione dei piani e non come mera illustrazione di una pianificazione già stabilita, come purtroppo spesso accade».

La pianificazione territoriale di livello regionale

Il Piano Territoriale Regionale (PTR) andrà a sostituire gli attuali 6 piani territoriali regionali ed insieme ai Piani di Bacino – da rivedere e coordinare con la pianificazione urbanistica – costituirà il riferimento per la pianificazione dei Comuni, con diversificati livelli di efficacia e norme di flessibilità che lo rendano adeguabile alle esigenze della pianificazione comunale, senza che questo comporti complessi e discrezionali processi valutativi che caratterizzano attualmente la gestione delle varianti al PTCP.
«Se la Regione assume un ruolo di guida, considerando che in Liguria abbiamo numerosi Comuni e spesso di piccole dimensioni, per noi non è un fatto negativo – spiega Cuneo, Italia Nostra Liguria – Sempre che sia garantita la massima trasparenza».

Dalla riformulazione dei contenuti dell’articolo 11 della LUR (prevista nell’articolo 11 del ddl) relativo al quadro strutturale, si evincono i connotati essenziali che contraddistinguono il PTR come Piano sia strategico, sia di riferimento fondamentale per l’assetto paesaggistico, urbanistico ed infrastrutturale del territorio ligure, con l’individuazione anche degli ambiti territoriali e degli interventi di rilevanza strategica da attuare con progetti da svilupparsi e da approvarsi da parte della Regione.
Vediamo nel dettaglio l’articolo 11 (Quadro strutturale), comma 3: “Il quadro strutturale stabilisce, sulla base delle pertinenti articolazioni territoriali e tematiche: a) la disciplina di tutela, salvaguardia, valorizzazione e fruizione del paesaggio in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti territoriali che lo costituiscono; b) le indicazioni sulla suscettività d’uso del territorio, con specificazione degli obiettivi da perseguire, delle funzioni compatibili e dei criteri per la disciplina degli interventi; c)per quanto di livello regionale, le infrastrutture per la mobilità, l’approvvigionamento energetico, le discariche, gli impianti ecologici, tecnologici e speciali, nonché le strutture della grande distribuzione commerciale; d) il sistema della portualità commerciale e la localizzazione dei porti turistici; e) la localizzazione dei servizi di scala regionale quali sedi universitarie e grandi impianti di tipo ospedaliero, sportivo, ricreativo e fieristico. Il comma 4 specifica: “Con riferimento ai contenuti di cui al comma 3, il quadro strutturale può individuare ambiti, aree ed interventi di interesse regionale i cui progetti sono promossi, adottati ed approvati dalla Regione mediante ricorso alla procedura di cui all’articolo 16bis ovvero mediante accordo di pianificazione di cui all’articolo 57″.

L’articolo 13 riguarda l’efficacia del PTR; al comma 1 si legge: “Le previsioni contenute nel PTR possono assumere i seguenti livelli di efficacia di: a) linee guida e di indirizzo della pianificazione territoriale di livello provinciale e comunale nonché delle politiche di settore aventi implicazioni territoriali e previsioni di orientamento ad efficacia propositiva, il cui mancato recepimento, totale o parziale, comporta l’obbligo di specificarne la motivazione; b) prescrizioni che impongono alla Città Metropolitana ove costituita, alle Province ed ai Comuni l’obbligo di adeguamento dei rispettivi piani entro un congruo termine a tal fine stabilito dal piano stesso, comprensive della relativa disciplina transitoria operante fino al loro adeguamento ed avente immediata prevalenza sulle diverse previsioni dei PUC; c) con esclusivo riferimento ai contenuti di cui all’articolo 11, comma 3, lettera a), e comma 4, prescrizioni e vincoli che prevalgono immediatamente sulle previsioni dei piani provinciali e comunali sostituendosi ad esse“.

Infine si evidenzia che l’articolo 17 del ddl inserisce un nuovo articolo 16 bis della LUR (Progetti in attuazione del PTR di approvazione regionale) per prevedere la promozione ed approvazione – da parte della Regione – di progetti, a scala urbanistica (PUO-Progetti urbanistici operativi) o edilizia, per l’attuazione degli ambiti, delle aree o degli interventi individuati dal PTR come di interesse regionale.
Leggiamo il comma 3 dell’articolo 16 bis: “I progetti sono adottati dalla Giunta regionale, anche su proposta della Città Metropolitana ove costituita, delle Province e degli Enti locali interessati…”. Mentre il comma 4 aggiunge: “Tali progetti sono approvati con deliberazione della Giunta regionale, sentito il Comitato tecnico regionale per il territorio, nei successivi novanta giorni dal ricevimento dei pareri ed assensi previsti dalla vigente legislazione in materia. Il provvedimento di approvazione è comprensivo del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica della Regione e dalla VAS ove prescritta ai sensi della l.r. 32/2012 e s.m. ed ha valore di titolo edilizio“.

Paolo Baldeschi, professore di urbanistica dell’Università di Firenze e studioso del paesaggio, manifesta parecchia perplessità a proposito di questa innovazione: “...I progetti sono di esclusiva competenza della Giunta, mentre il Consiglio non ha voce in capitolo, né tanto meno gli enti locali e i cittadini di cui non si prevede alcuna forma di partecipazione. La Giunta potrà così decidere in esclusiva su inceneritori, impianti di smaltimento di rifiuti, centrali di produzione energetica, bretelle stradali, ma anche porti, ospedali, carceri: insomma, tutto quello che non rientra direttamente nelle grandi opere della Legge obiettivo“. E i Comuni? Si domanda ancora il prof. Baldeschi: “…devono subire (ammesso che sia vero) i progetti della Giunta, ma allo stesso tempo riacquistano una pressoché totale autonomia nella pianificazione locale con due semplici mosse – scrive Baldeschi sul sito web specializzato in urbanistica, politica e società “Eddyburg” (www.eddyburg.it) – La prima: mentre nella legge vigente le prescrizioni del PTR dovevano essere recepite da Province e Comuni, pena l’esercizio di poteri sostitutivi, questa fondamentale clausola è scomparsa nella proposta. Non è chiaro, perciò, cosa avverrà qualora i Comuni non adeguino disciplina o previsioni del Piano urbanistico comunale (PUC) entro il termine fissato… La seconda: né Regione né Provincia, né Città metropolitana eserciteranno più alcuna forma di controllo sul Piano urbanistico operativo (PUO), lo strumento conformativo degli usi del suolo in cui si coagulano gli interessi privati e le pressioni speculative. Se ora la Provincia può annullare un PUO non conforme alle prescrizioni regionali o provinciali, in futuro le istituzioni sovraordinate si troveranno inermi rispetto a un Piano operativo che ignori le disposizioni del PTR, del Piano provinciale e dello stesso Piano comunale“.

La pianificazione territoriale di livello comunale

Secondo le norme della legge del 1997 i Comuni difficilmente riuscivano a concludere il procedimento di approvazione del Piano urbanistico in quattro anni, ed in molti casi neppure sei-sette anni erano sufficienti. «Tutto questo a causa del fatto che la legge urbanistica in vigore obbliga il Comune a redigere due piani urbanistici, prima quello preliminare e poi quello definitivo, ma in pratica senza alcuna effettiva differenza, con un conseguente ed inutile raddoppio di tutte le delibere e delle fasi di pubblicità e partecipazione dei cittadini – spiega l’assessore regionale Cascino – Al punto che la ripetizione dei procedimenti e delle fasi di valutazione da parte di Regione e Provincia anziché costituire momento di effettiva conoscenza e partecipazione, diventa spesso un motivo di confusione e disorientamento. La complessità e l’elevato costo del procedimento amministrativo è uno dei motivi per cui la Legge urbanistica del 1997 non ha avuto particolare successo – aggiunge Cascino – considerato che in 17 anni poco meno del 40% dei Comuni liguri sono riusciti a dotarsi del Piano urbanistico comunale».
La novità più significativa contenuta nel ddl consiste, dunque, nell’eliminazione dell’attuale articolazione del procedimento di formazione del PUC nelle due distinte fasi, con l’introduzione, invece, di un procedimento unico, assicurando, al contempo, la necessaria integrazione con le procedure di Valutazione ambientale strategica (VAS).

Le nuove modalità di formazione del Piano urbanistico comunale prevedono poi il ricorso alla Conferenza di Servizi che «Permetterà al Comune di poter dialogare direttamente con la Regione Liguria e gli altri Enti, agevolando le fasi di illustrazione e valutazione del Piano e coordinando in un unico procedimento sia la fase di valutazione degli impatti ambientali del piano che quella dell’esame di merito del progetto urbanistico», sottolinea Cascino.
Italia Nostra Liguria, però, contesta tale scelta «Con l’inserimento della Conferenza dei sevizi viene di fatto esclusa definitivamente la partecipazione dei cittadini e delle associazioni rappresentative di interessi collettivi e diffusi, trasformando la gestione territoriale ed urbanistica in una questione prettamente politica (Giunta) con un Consiglio comunale messo ai margini. Le Conferenze dei servizi, infatti, negli anni recenti sono state spesso utilizzate in modo improprio, rappresentando una semplice operazione di superamento dei vincoli posti dalla pianificazione».

Inoltre, per tenere conto della differente complessità tra i Comuni di maggiore dimensione e quelli minori, è stata introdotta la figura del Piano urbanistico semplificato (vedasi il nuovo articolo 38 bis del ddl), caratterizzato dall’assenza di previsioni di trasformazione del territorio (distretti di trasformazione) e prevalentemente rivolto alla conservazione ed al recupero del patrimonio edilizio esistente (che sia conforme ai piani territoriali di livello sovracomunale), con conseguente riduzione dei costi per la sua elaborazione ed utilizzo dei sistemi informativi territoriali messi a disposizione gratuitamente dalla Regione Liguria anche per quanto riguarda le verifiche ambientali.

Anche per le varianti ai PUC «Sono stabilite regole chiare per superare la vigente normativa che, con l’espressione tecnica degli “aggiornamenti”, consentiva ai Comuni di apportare modifiche al Piano urbanistico senza alcuna forma di pubblicità e partecipazione dei cittadini – spiega ancora l’assessore regionale Cascino – Le nuove norme stabiliscono confini precisi tra le varianti che i Comuni possono apportare con un procedimento più rapido, ma comunque caratterizzato dall’evidenza pubblica, rispetto alla varianti sostanziali al piano che seguono lo stesso procedimento di approvazione del PUC».
Con riferimento alle procedure di variazione del PUC si segnala innanzitutto che nella riformulazione dell’articolo 43, commi 1 e 2 della LUR (prevista nell’articolo 47 del DDL) è stato meglio definito l’istituto dei “margini di flessibilità” del PUC, in base al quale è consentito – a fronte della predefinizione delle condizioni delle cosiddette “non varianti” – di attuare direttamente gli interventi che rientrano in tali margini, senza ricorso né ad aggiornamenti del PUC, né tantomeno, a sue variazioni.
Italia Nostra Liguria ritiene decisamente negativa questa previsione «Si riducono le varianti di piano a favore di maggiori margini di flessibilità, riducendo però il controllo sul territorio da parte dei cittadini – spiega il presidente Roberto Cuneo – in tale prospettiva saranno gli uffici comunali a decidere, neppure gli organi politici, e questo è assai pericoloso».

Va sottolineato che nel nuovo comma 3 del nuovo articolo 43 il campo di applicazione della procedura di aggiornamento del PUC è stato definito in modo più oggettivo e, di conseguenza, l’ambito di applicazione delle vere e proprie varianti del PUC risulta individuato in via residuale. In particolare sono state ricomprese in tale procedura le modifiche relative alla tipologia dei servizi pubblici di livello comunale (sempreché i relativi vincoli siano ancora operanti) nonché quelle volte alla localizzazione di nuovi servizi pubblici, le modifiche di adeguamento ad atti legislativi, di programmazione e di indirizzo statali o regionali, le modifiche della disciplina urbanistico-edilizia degli ambiti di conservazione, di riqualificazione e di completamento nonché dei distretti di trasformazione purché non comportanti l’individuazione di nuovi distretti di trasformazione e l’incremento del carico urbanistico complessivo già previsto dal PUC.

Con riferimento alla struttura ed ai contenuti del PUC vanno segnalate, in particolare, le innovazioni relative all’aggiornamento della disciplina dei territori di produzione agricola, di presidio ambientale e dei territori prativi, boschivi e naturali, in coerenza ed in raccordo con i contenuti della pianificazione territoriale di livello regionale, metropolitano e provinciale, come delineati dal presente ddl (vedasi i nuovi articoli 35, 36 e 37 della LUR previsti negli articoli 37,38 e 39 del ddl): in proposito si sottolinea che al PUC viene demandata la fissazione della specifica disciplina urbanistica e paesistica a livello locale degli interventi ivi ammessi, nel rispetto dei connotati peculiari di tali territori ridelineati dal ddl.
«In queste aree l’aspetto edilizio e di trasformazione del territorio assume un rilievo maggiore rispetto a quanto già previsto nella LUR – afferma Italia Nostra Liguria – Inoltre viene a mancare l’identificazione di aree esclusivamente destinate a protezione ambientale. Noi chiediamo di inserire normative che garantiscano maggiore tutela per le residue aree non urbanizzate di interesse ambientale e per le aree agricole urbane e periurbane».
In Liguria ci sono ancora molti territori agricoli all’interno di aree edificate «Siti che non devono essere modificati – aggiunge il presidente dell’associazione ambientalista, Roberto Cuneo – Occorre più tutela e meno libertà ai Comuni di modificare. Questa è una legge che dovrebbe avere la finalità di salvaguardare il territorio seguendo le indicazioni politiche che vengono dall’Europa – conclude Cuneo – In tal senso auspichiamo che le nostre osservazioni, come quelle di altri, possano essere utili per realizzare una buona legge».

Matteo Quadrone

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Commento su “Regione Liguria, riforma della Legge Urbanistica e piano territoriale regionale”

Gaetano 11 Aprile 2014 at 18:17

Articolo molto interessante.Unico commento e’ il ricordare che la sua lettura appartiene anche alla gente comune.A fronte di cio’ tutte queste “grida” dovrebbero essere capite e digerite con discorsi forse piu semplici ed alla portata di tutti

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